Кругликов Л.Л. Правовая природа и некоторые особенности формулирования и применения актов амнистии
Л.Л. Кругликов доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного права и криминологии, заслуженный деятель науки РФ (Ярославский государственный университет имени П.Г. Демидова, Российская Федерация)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМУЛИРОВАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ АКТОВ АМНИСТИИ
Вопрос о правовой природе амнистии остается в юридической доктрине дискуссионным: это касается и сущностных, и формальных моментов понятия амнистии. В переводе с греческого amnestiа – это прощение, милость [1, с. 23 ]. Обычно полагают, что в отличие от помилования амнистия носит а) форму постановления высшего государственного органа и б) распространяется на группу лиц, индивидуально не обозначенных (имеет неперсонифицированный характер) [2, c. 25-26; 3, с. 265]. Действительно, согласно п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции России объявление амнистии относится к ведению Государственной Думы РФ. В частности, со времени принятия Конституции 1993 г. в России принято по различным поводам 18 постановлений, по которым амнистировано весьма значительное число осужденных; только по трем амнистиям (1999-2001 гг.) были освобождены от наказания в виде лишения свободы около 260 тыс. человек [2, с. 3], отнесенных в соответствии с актом об амнистии к категории принимавших участие в боевых действиях по защите Отечества и выполнению воинского долга; награжденных орденами и медалями; инвалидов I и II группы, несовершеннолетних и женщин. Однако не во всех странах акты амнистий имеют форму постановлений. Так, в силу базового Закона «О применении амнистии в Украине» (в ред. 2011 г.) разовые амнистии (не чаще раза в год) объявляются Законом Верховной рады Украины и касаются индивидуально неконкретизированного круга лиц. Соответственно утверждается, что «Амнистия – это специальный вид освобождения от уголовной ответственности (полный вид освобождения) или от наказания (полного или частичного освобождения) определенной категории лиц, виновных в совершении преступления, что осуществляется судом на основе соответствующего акта (закона об амнистии), принятого Верховной Радой Украины» [4, с. 17]; она затрагивает индивидуально неопределенный круг лиц. Передача процесса реализации акта амнистии суду ликвидирует, на наш взгляд, институт освобождения от уголовной ответственности по амнистии, с чем трудно согласиться. Показательно, что по Закону Украины «Об амнистии в 2011 году» (ст. 6) [5] освобождаются от уголовной ответственности лица, указанные в ст. 1 Закона, уголовные дела в отношении которых находятся в производстве органов предварительного расследования или не рассмотрены судами, а также рассмотрены судами, но приговоры не вступили в законную силу. Нетрудно, однако, видеть, что речь в данном случае идет об амнистии в уголовном праве, хотя, как известно, она может быть также административной, налоговой, финансовой, дисциплинарной и т.д. Например, в постановлении ВЦИК об амнистии 1934 г. было сказано: «…7. Сложить невзысканные штрафы до 100 рублей включительно, наложенные в судебном или административном порядке. … 9. Освободить всех военнослужащих частей, расположенных на территории Северной Осетии, от взысканий, наложенных на основании правил дисциплинарного устава Рабоче-крестьянской красной армии» [6]. Следовательно, амнистия способна устранять применение и административных, и дисциплинарных мер воздействия. Из сказанного следует, что нельзя этот феномен ограничивать сферой проявления милосердия лишь в уголовном правосудии, признавать его уголовно-правовым институтом [7, с. 224; 8, с. 12]. Другой крайностью выглядит утверждение, что акт амнистии лишен нормативных черт и уже поэтому он не относится к области уголовного права [9, с. 36; 10, с. 118-120; 11, с. 57]. На самом деле речь идет об общеобязательном, рассчитанном на многократное применение правиле поведения, охраняемом от нарушений силой государственного аппарата [12, с.153], т.е. обладающем всеми чертами нормативности. «Будучи актом высшего органа государственной власти, – замечает Ю.М. Ткачевский, – амнистии имеют нормативный характер. Их предписания обязательны для всех органов и должностных лиц, имеющих отношение к реализации уголовной ответственности. Эти предписания распространяются на индивидуально не определенный круг лиц» [3, с.280]. Считать амнистию сугубо уголовно-правовым понятием также нет достаточных оснований. Во-первых, как уже было сказано выше, амнистия может касаться не только уголовно-правовых аспектов, она способна регламентировать также отказ от административных, дисциплинарных мер и т.д., и в этом смысле можно говорить о возможном комплексном характере амнистии [11, с.53]. Во-вторых, не надо смешивать субъектов принятия нормативного акта и его правоприменения. Амнистия объявляется (принимается) Государственной Думой (Радой), что предполагает вместе с тем в дальнейшем ее применение соответствующим субъектом: относительно вопросов дисциплинарной ответственности – начальником, административной ответственности – государственным, муниципальным органом или должностным лицом, налоговой – органом финансового контроля и т.д. Отсюда важно определить прежде всего признаки не видового, а родового понятия амнистии. Поскольку амнистирование – это право государственной власти, предоставленное ей конституцией и отсылающее к сферам, регулируемым различными отраслями (уголовного, административного, налогового, трудового законодательства и т. д.), представляется верным мнение, что амнистию следует считать актом, относящимся к области государственной власти, к политике и в соответствии с этим – к области конституционного права [13, с. 87; 14, с. 26; 15, с. 76, 176]. Цитированное выше утверждение Ю.М. Ткачевского относится к уголовно-правовой амнистии, однако основные моменты (высший орган власти как субъект правотворчества, нормативный характер акта, субъекты приложения – индивидуально неопределенный круг лиц) касаются сущностных черт всякой амнистии. В то же время следует в значительной мере согласиться с мнением, что в Российской Федерации «амнистия, являясь вопросом, который должен быть отнесен к предмету конституционного права, юридически не обоснована, т.е. не имеет легитимации, отвечающей ее политической сущности как акта государственной власти» [16, с. 19]. В этом плане недостаточно содержащегося в Конституции РФ упоминания об амнистии в самой общей форме, равно как и выделения в УК РФ ст.84 об амнистии. Нужен, как это уже осуществлено в Украине, Закон об амнистии [17, с. 2; 18, с. 2-3], в котором были бы прописаны условия, основания и последствия амнистирования. Изложенное не снимает с повестки дня дискуссионный вопрос о том, можно ли признать нормы акта об амнистии – при наличии в них уголовно-правовых положений – уголовно-правовыми. Например, постановление «Об объявлении амнистии в связи со 100-летием учреждения Государственной Думы в России» целиком касается послаблений уголовно-правового характера («освободить от наказания», «прекратить находящиеся в производстве уголовные дела» и т.п.) [19]. У тех, кто склонен признавать подобные акты носящими комплексный характер, не возникает никаких сомнений: налицо не только конституционные предписания, но и уголовно-правовые нормы, институт уголовного права [16, с. 24; 11, с. 53]. Но так ли это? Во-первых, согласно ч. 1 ст. 9 УК РФ, по общему правилу применению подлежит уголовный закон времени совершения виновным лицом преступления. Иное правило действует при амнистии: применяется закон, действовавший на момент ее принятия, в отношении лиц, совершивших преступления до вступления постановления в силу и нередко к тому же осужденных, отбывающих наказание на территории России. Во-вторых, после выхода в свет постановления об амнистии уголовный закон продолжает свою «жизнь» – его предписания не отменяются и не изменяются, они действуют как бы параллельно с положениями об амнистии, причем срок действия амнистии всегда строго ограничен определенными пределами: 1, 3 месяца, шесть месяцев и т.д., по истечении которых акт амнистии утрачивает свою юридическую силу, т.е. они носят единовременный характер, представляют собой разовую акцию. Подобное для уголовного закона не характерно: он действует по общему правилу бессрочно, вплоть до его отмены или замены (юридической или фактической). Отсюда можно сделать вывод, что предусмотренные актом амнистии конституционные нормы носят бланкетный характер, отсылая к нормам отраслевым: уголовного, административного, трудового права и т.д. В уголовном законодательстве нормативной базой для этого служит ст. 84 УК РФ. По своей природе и содержанию акт об амнистии имеет две составляющие: правоустановление относительно условий, основания и последствий применения данного акта, и последующее правоприменение, осуществляемое уполномоченными на то органами государственной власти и должностными лицами, в ходе которого проверяется наличие в каждом конкретном случае условий и оснований применения акта амнистии и выносится строго индивидуальный (персонифицированный) акт правоприменения, определяются правовые последствия. Так, если законодатель зафиксировал, что подлежат освобождению от наказания – осужденные к лишению свободы – на срок до шести лет – ранее не отбывавшие наказания в исправительных учреждениях – беременные женщины [21, п.2 «б»], то правоприменитель, установив наличие всех названных условий и оснований, а также отсутствие препятствующих амнистии обстоятельств, выносит свой положительный вердикт. Таким образом, вердикту предшествует проверка наличия: определенной категории преступлений и лиц, их совершивших, а нередко также определенного вида и срока наказания, отбывания части его и т.д. Фиксируется отсутствие препятствующих применению амнистии, оговоренных в постановлении обстоятельств (злостное нарушение установленного порядка отбывания наказания, применение в прошлом акта амнистии или помилования и т.д.). При этом «решение о применении акта об амнистии принимается в отношении каждого лица индивидуально» [19, п. 3]. В целом же акт об амнистии как нормотворческое решение носит, на наш взгляд, характер конституционного предписания, и уголовный (а равно иной отраслевой) закон в этом отношении не может ограничивать правотворца в его полномочиях. Нуждается в обсуждении вопрос о мотивах принятия решений об амнистировании. В основе таких решений должны лежать в первую очередь мотивы прощения, милости к «падшим». Это в определенной мере подтверждается содержащимися в преамбуле большинства постановлений вступлениями: «руководствуясь принципом гуманизма», «проявляя гуманизм», «руководствуясь гуманной целью», «считая возможным и необходимым (стремясь) облегчить участь осужденных» и т.п. Вместе с тем, конституционный характер постановлений об амнистии не может не накладывать свой отпечаток на причины их появления. «Амнистия есть мера политическая, есть политика», – писал В.И. Ленин [20, с. 36]. И это действительно так, что видно из текста соответствующих преамбул постановлений об амнистии: «в целях национального примирения, достижения (укрепления) гражданского мира и согласия», «в ознаменование», «в связи с принятием Конституции» «учитывая, что исчерпаны иные возможности решения вопроса мирным путем» и т.д. Наряду с названными, в юридической литературе называют и сугубо прагматические цели амнистирования: сверхлимитное наполнение мест лишения свободы (переполненность, перенаселенность), невозможность обеспечить надлежащее финансирование мест лишения свободы (недофинансированность), целесообразность, сглаживание жёсткости судебной системы (компенсация излишеств при уголовном преследовании). И что бы ни говорили в опровержение приведенных мотивов и целей, остается непреложным этот факт. По числу лиц, содержащихся в местах лишения свободы, Россия занимает одно из первых мест в мире: до недавних пор эта цифра составляла свыше миллиона человек, в 2009 г. она снизилась до 900 тыс., в настоящее время государственной властью поставлена задача в обозримом будущем снизить численность «сидельцев» до 400-450 тыс. человек. Посильно ли решить эту задачу посредством расширения доли амнистированных? Думается, без ущерба для общества, нет. Амнистирование имеет свои очевидные минусы: ставится под ещё больший вопрос обеспечение неотвратимости уголовной ответственности, наказания. Растет ощущение безнаказанности среди нарушителей уголовного закона. Непозволительно велик уровень рецидива среди тех, кто подвергается освобождению по актам амнистии (до 60%). Причина ясна: уровень предъявляемых к амнистируемому лицу требований невысок, минимален в отличие от условно-досрочно освобождаемых, помилованных и т.п. Отсюда восприятие «свалившейся» на лиц амнистии нередко воспринимается как всепрощение, оказывается неадекватной заложенной в ней идее милосердия, прощения; данный контингент вновь пополняет места лишения свободы, совершая новые преступления. Каким видится выход в создавшейся ситуации? Он состоит, на наш взгляд, во-первых, во введении ряда ограничительных условий в акты амнистии, таких как положительное поведение лица после совершения преступления, а при лишении свободы – отбытие к тому же части срока наказания; применение в прошлом акта амнистии, помилования, условно-досрочного освобождения и т.п. Сомнительно допускаемое большинством актов об амнистии отступление от половозрастного (гендерного) принципа: предусматривается, например, освобождение от наказания категории лиц преимущественно женского пола [22; 23; 24; 25; 26], женщин, достигших возраста 50 или 55 лет, а мужчин – только достигших 60 или 65 лет [там же]. Подобная половозрастная дифференциация противоречит принципам равенства и справедливости. Оправданно освобождение от уголовной ответственности и от наказания инвалидов; беременных женщин; лиц обоего пола, имеющих несовершеннолетних детей или детей-инвалидов, а также имеющих на иждивении, нуждающихся в помощи и поддержке родителей престарелого возраста. Во-вторых, необходима тщательно продуманная система мер по адаптации амнистированных, включающая бытовое (обеспечение «крыши над головой»), трудовое (трудоустройство), медицинское обслуживание, а также жёсткий (особенно на первом этапе) административный надзор. Невыделение на эти цели финансовых и административных ресурсов ведет к многократно возрастающим потерям в случаях допускаемых амнистированными лицами правонарушений, в т.ч. уголовно-правового характера.
Литература: 1. Краткий словарь иностранных слов / Сост. С.М. Локшина. – М.: Рус. яз., 1974. – 352 с. 2. Гришко А.Я. Амнистия и помилование / А.Я. Гришко. – Рязань: Акад. права и управления ФСИН, 2006. – 199 с. 3. Курс уголовного права. Общая часть: Учеб. / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, И.М. Тяжковой. – М.: Зерцало, 2002. Т.2: Учение о наказании. – 400 с. 4. Маляренко В.Т., Музика А.А. Амнiстiя та помилування в Українi / В.Т. Маляренко, А.А. Музика. – К.: Атiка, 2007. – 700 с. 5. Сайт ВР, реестр №7400. 6. CУ. 1934. – № 32. – Ст. 194. 7. Карпушин М.П., Курляндский В.И. Уголовная ответственность и состав преступления / М.П. Карпушин, В.И. Курляндский – М., Юрид. лит., 1974. – 232 с. 8. Зельдова О.С. Роль амнистии в осуществлении советской уголовной политики: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. – М., 1987. – 25 с. 9. Дурманов Н.Д. Советский уголовный закон / Н.Д. Дурманов. – М.: МГУ, 1967. – 320 с. 10. Синцова Т.А. Амнистия и помилование в советском государственном праве // Правоведение. – 1969. – № 6. 11. Марогулова И.Л. Амнистия и помилование в российском законодательстве / И.Л. Марогулова. – М., 1998. – 144 с. 12. Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. Для бакалавров / Т.Н. Радько. – М.: Проспект, 2012. – 496 с. 13. Келина С.Г. Теоретические вопросы освобождения от уголовной ответственности / С.Г. Келина. – М.: Наука, 1974. – 230 с. 14. Баранникова И.Г. Амнистия как институт конституционного права //Общество и право. – 2009. – № 4. 15. Скибицкий В.В. Освобождение от уголовной ответственности и отбывания наказания / В.В. Скибицкий. – К.: Наукова думка, 1987. – 341 с. Сотников С.А. Амнистия в уголовном праве России / С.А. Сотников. – М.: Проспект, 2010. – 368 с. 16. Раева А.С. За и против амнистии /Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. – 2008 - №6. 17. Фоков А.П. Об объявлении амнистии в связи с 65-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов // Российский судья. – 2010. – № 6. 18. СЗ РФ. - 2006. - №17 (ч.1). - Ст.1815. 19. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.23 / В.И. Ленин. – М.: Полит. лит., 1982. 20. СЗ РФ. – 2001. – №50. – Ст. 4694. 21. ВВС СССР. – 1975. – № 21. – Ст. 340. 22. СЗ СССР. – 1977. – № 45 (1911). – Ст. 682. 23. ВСНД и ВС РФ. – 1992. – № 27. – Ст. 1565. 24. Российская газета. – 1994. – 26 февр. 25. СЗ РФ. – 2000. – № 22. – Ст.2286.
